今天是:

重要部署

依法创新社会管理全面提升社会管理科学化水平
陈 斌
作者:ntzfw发布时间:2013-01-09浏览(17007字体:    

 

2011年春,我国政治生活中两件大事格外引人瞩目:一是中央举办“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”,胡锦涛总书记作了题为《扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话;二是十一届全国人大四次会议上,吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。社会主义法律体系的形成,无疑为加强和创新社会管理提供了更有力的法治保障,但如何依法创新社会管理也成为摆在各级党政领导干部面前的一个重大现实课题。

 

一、科学把握社会管理创新的法治维度

 

党的十五大提出了依法治国基本方略,现阶段中央把社会管理创新上升为重大战略,这些充分体现了我们党对社会发展规律、建设规律、党的执政规律认识的不断升华。依法治国与社会管理创新,是执政之基、发展之要、和谐之本。作为施政者而言,在领导工作的实践中应深刻领会两者的内涵实质和联系,以科学的理念引领社会管理依法创新的新实践。

 

所谓“战略”,是具有左右全局、影响成败意义的谋划、策略,它根据一定的环境、阶段、领域来作出和实施。加强和创新社会管理,是我们党在深入分析国际国内形势和现阶段发展特征后作出的重要战略决策。所谓“方略”,顾名思义是方向性、方针性的谋略、策略,与“战略”相比它更具统领性、导向性、原则性。历史和实践表明,“弃人治、用法治”是东西方普遍认同的治国理政方略。在我国,贯彻落实依法治国基本方略是宪法和党章的纲领性要求,它统揽国家经济、政治、文化和社会建设的各个方面,并贯穿于各项战略的实施之中。

 

应对现阶段社会矛盾凸显带来的繁重管理任务,当务之急是与时俱进地树立与现代法治相契合的社会管理新理念。主要确立以下几点认识:(1)法治化是社会管理创新的目标追求。创新社会管理,目的在于构建既规范有序、又充满活力的和谐社会。胡锦涛总书记对和谐社会作过特征归纳,即“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”,首要特征就是“民主法治”,而“公平正义”也正是法治精神的核心体现,其它几大特征都需要法治来规范、促进和保障。所以说,和谐社会必然是法治社会,追求法治就是追求和谐。(2)依法管理是社会管理创新的基本前提。在法治的框架下、轨道上推进社会管理创新,这是一条基本原则。无论是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设,都必须遵循这一原则,符合法治精神。为此,周永康同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上专门指出,要切实转变社会管理理念,树立“依法管理、综合施策”的理念。(3)“以人为本、服务为先”是社会管理法治化的核心要义。新形势下的社会管理创新必须把人民满意作为出发点和落脚点,同样,现代法治的精神是在公平正义中追求善治。管理也好、执法也好,核心就是维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益。为此,要寓管理、执法于服务之中,努力实现管理、执法与服务的有机统一。(4)法治建设与社会管理创新互为重要载体和手段。一方面,法治为“社会大厦”的常态管理提供了“制度框架”,社会管理科学化必须依靠法律制度的科学化、精细化来加以规范和保障;另一方面,“徒法不足以治”,法律体系必须通过社会管理实践来推动实施,社会管理的过程就是发挥法律规范执行力的过程,同时也是检验和促进法律法规、政策制度完善的过程。两者必须同步推进、相辅相成,才能良性互动、相得益彰。(5)法治建设应立足于破解社会管理热点问题。实践中,法治建设容易出现“曲高和寡、虚晃一枪”的现象。事实上,紧贴实际、抓住重点、以重点带动全局,是我们开展工作的基本规律。当前,社会管理体制机制滞后,因利益关系引发的社会矛盾突出,人民群众对安全感、幸福感、尊严感及公平正义的新期待日益强烈等,一系列社会热点问题亟待破解,抓住了这些问题就抓住了法治建设的着力点。

 

二、南通社会管理创新目标和实践途径

 

南通在近几年推动跨越发展的进程中,着力把握战略机遇期与矛盾凸现期相互交织产生的社会问题,积极探索新形势下依法推进社会管理的新思路、新策略,实现了经济持续跨越、社会持续稳定的良好互动。去年,南通GDP总量达3400亿元,列全国地级市第8位;财政总收入713亿元,一般预算收入290亿元,跻身全国地级市前10强。连续十多年未发生在全省全国有重大影响的刑事案件、政治事件、群体性事件,成为全国社会治安综合治理优秀地市、全国“长安杯”城市、全国“五五”普法先进城市和全国社会管理创新综合试点城市。自去年底综合试点工作全面启动后,我市进一步解放思想、先行先试,力求实现率先而为、迈入全国社会管理创新示范城市行列。

 

一是把理念创新作为核心引领。理念决定思路,思路决定出路。应对经济转型、社会转轨的挑战,政府必须转职,干部必须转脑。为此,我们坚持以改革的精神不断提升党政领导干部的思想境界。一是树立“发展是政绩、社会管理也是政绩”的理念。为着力改变“经济建设一手硬、社会管理一手软”、“不出事不重视、出了事才重视”的现象,我们大力倡导“发展高于一切、民生优于一切、稳定压倒一切”、“经济建设与社会建设两轮并驱、经济发展与社会管理两者并重”等理念,并真正用抓经济建设的劲头和抓经济项目的方式来抓社会管理创新。二是树立创新社会管理就是加强和改进新形势下群众工作的理念。发展也好、社会管理也好,一切都要依靠群众,一切都是为了群众。实践表明,如果想问题、作决策坚持走群众路线,多从群众利益角度考虑,社会矛盾和问题就会大大减少。因此,我们层层引领广大党政领导干部把社会管理创新的过程作为加强和改进群众工作的过程,努力让群众感受到社会管理创新带来的成果,促进党群干群更融洽、执政根基更稳固。三是树立政法综治法治工作是社会管理创新主载体的理念。政法综治法治工作是社会管理的重要基础和主体内容,我们在社会管理创新的大背景下谋划、加强和改进政法综治法治工作,既突出社会管理创新的主导性,使之成为主旋律、主基调,又突出政法综治法治工作的基础性,大力推进矛盾化解、社会管控、司法审判、法律监督、法律服务等工作创新,从而带动整个社会管理的创新和发展。四是树立社会管理法治化的理念。我们把法治南通建设作为推动社会管理创新的重要载体,大力推进依法决策、依法行政、公正司法、法治文化等重点工作,依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪、维护群众权益,引导各类社会主体依法理性表达诉求,在全社会树立依法办事、守法光荣的风尚,促进社会和谐稳定、规范有序。

 

二是把矛盾化解作为基础工程。和谐社会不是没有矛盾和纠纷的社会,而是矛盾纠纷可控、得到妥善及时化解的社会。针对战略机遇期与矛盾凸现期相互交织这一现阶段最显著的社会特征,我们把探索建立完备的矛盾纠纷大调解体系作为社会管理基础性、主体性工程。南通是大调解的发源地、发展地。构建大调解机制所基于的法理考虑是,综合运用法律和政治、经济、行政、教育等手段,尽可能通过柔性执法的方式来实现“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求。从2003年迄今,南通大调解经过了试点、推广、发展等几个阶段,如今已形成以“实体性、权威性、专业性、联动性”为核心特征的大调解体系。在组织架构上,实行党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门整体联动、社会各方共同参与。在工作机制上,融人民调解、行政调解、司法调解于一体,集预防、发现、受理、调处于一身。在工作格局上,形成“一综多专”的新格局。所谓“综”,就是以县、乡两级大调解中心为综合平台,大力拓展“矛盾排查、直接调处、听证对话、风险评估、对接管理、教育培训”等八大功能;所谓“专”,就是“哪个行业矛盾纠纷突出,专业调解组织就建到哪里”,近几年应运而生了医患、劳资、拆迁、环保、交通事故、消费、价格、婚姻等10多个专业化调处新机制,及时化解了一大批行业性矛盾纠纷,显现出专业调解的品牌效应。南通政法系统也依托大调解平台,有效整合政法专业力量与社会调解资源,全面构建诉调、公调、检调对接机制,把“调解优先、案结事了”的原则贯穿于司法全过程。法院民商事案件调撤率达79%;公调对接通过“驻所制”、“移送制”等形式化解非警务类矛盾纠纷,同一矛盾纠纷重复报警率由原来的15%下降至5%左右;检调对接将部分交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件纳入调解范畴,有效修复被损害了的社会关系。

 

三是把资源整合作为关键之策。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,关键在于整合资源。当前,社会管理面临的主要资源问题不是少、而是散。从南通矛盾纠纷大调解体系运作的成功实践看,只要平台搭得好、机制建得好,就能有效汇聚资源,形成整体联动格局,并取得共建共享的叠加效应。为此,我们从影响社会和谐稳定的基础性、源头性、根本性问题入手,着力围绕三个方面来整合资源。一是围绕平台建设整合资源。在现代防控平台建设上,以科技兴安为主导,着力构筑“全时监控、全面设防、覆盖城乡”的立体式现代防控平台,今年全市财政用于公共部位的技防投入达1.5亿元,五星技防乡镇达80%;特别是针对农村留守老少盼平安的实际,创新推进农村小技防工程,以十户为一个联防区,以村级报警平台为依托,由政府为主出资,广泛安装“平安E家”、十户联防报警器,到年底小技防入户达200万户、覆盖率达80%。在外来人员服务管理平台建设上,按“市民化管理、亲情化服务”的原则,县、镇两级建立外来人员管理服务中心,整合公安、组织、人社、民政、计生、房管等部门的力量,融信息采集、登记办证、就业介绍、房屋租赁、权益维护等职能于一体,实行一个门对外、一站式服务,并着手“一证通”改革试点;在外来人员集中的工业园区、城郊结合部、沿江沿海产业带,按照“市场化运作、产业化经营、社会化管理”的思路,加快推进集中住宿、集中管理、集中服务的“三集中”模式。在应急管理平台建设上,统筹维稳、公安、武警、信访及相关职能部门参加的应急处置联合力量,对自然灾害、重大疫情、群体性事件、公共安全事件、生产安全事故等公共安全事件,加强预案制定、日常演练和工作考评,确保有急能应、有应能行。在信息化管理平台建设上,依托互联网开发管理软件,以县(市)区为单位建立社会管理信息中心,对分散在十多个社会管理重点职能部门的社会信息,实行统一的采集、分析、研判、交办、跟踪,形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统;同时,将信息化技术运用到大调解平台建设中,全市推广建立大调解视频指挥中心,实现三级视频联网,提高了化解矛盾纠纷的能力和效率。二是围绕体制机制创新整合资源。我们把障碍性突破与创造性构建有机结合,从社会管理的组织体制、管理机制、方法手段等多个方面大胆探索、率先尝试。在大调解体系建设上,各县级调处中心均为政府直属正科级事业单位,由党委分管领导担任主任,共落实专门编制65名,配备专职人员112名;医患、劳资、环保、拆迁、交通事故等专业调处中心和“公调对接”办公室、交调中心、“检调对接”办公室、法院诉前调解中心、速裁庭等都突破了现有组织管理体制,既有效整合了资源,又更贴近社会管理的实际。在外来人员管理服务体系建设上,各县级外来人员管理服务中心有专门编制、有固定用房、有专职人员,改变了过去以公安为主实施治安管理的传统格局,如东县还专门成立了“民生权益保障中心”和“涉诉服务中心”,以解决人民群众的“求”和“诉”方面的问题。在社会管理专业队伍体系建设上,通过政府出资购买服务、整合各方资源、发动社会力量,建立了与新形势相适应、相匹配的专职调解、专业社工、专职巡防、专业监控、专职保安、外口专管、专职心理矫治等专业队伍,总人数达23116名,成为社会管理不可缺少的一支新生力量;特别是在治安巡防队伍建设上,市区建城市巡防中心、县城镇建巡防大队、乡镇(街道)建巡防中队,实行综治组织、公安管理,有效将巡警、民警、保安、武警及社区群防群治力量整合起来,构筑了整体联动、规范管理、专群结合、全面覆盖的三级城镇巡防新模式;实践中,各地也积极探索,如皋市建立了综治长安服务队,通州、如东成立了行业平安协会等。在重点人群管理服务体系建设上,乡镇(街道)全部建成社区专业社工服务管理中心,着力推动对特殊人群由单一的管理向教育、服务、帮扶、管控等综合职能转变,同时着手筹建市少年儿童保护中心、安康医院,以加强对流浪乞讨儿童、易肇事肇祸精神病人的管理和服务。在网络监管和舆论引导体系建设上,成立了市虚拟社会管理创新领导小组和专门工作班子,建立综合管理机制,加强宣传教育引导和培训,通过网上回帖员、网络发言人、网络文化协会等多种载体,切实提高信息网络安全监管和舆论引导的能力。三是围绕基层基础建设整合资源。在乡镇(街道),大力推进政法综治中心建设,把加强党委分管政法副书记、党委政法委员的统一指挥协调与整合政法维稳力量、社会资源作为两大重点,努力形成矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创、社会联管的“六联”机制,力争年底全市122个乡镇(街道)政法综治中心全部达标。在村居,全面推进以“一项保障、三小建设、一套机制”为主要内容的“131”管理体制建设,即每个村居建立包括1名综治专干、1名驻村(居)民警、2名专职调解员、2名专职保安、1名大学生综治社工、1名政法干警综治特派员的保障队伍,深入推进小技防、小群防、小档案(“平安档案”、“治安档案”、“和谐档案”、“回归档案”)“三小”工程建设,力争年底全市1938个村居有80%达标。在新型社区,全市选择10个试点,通过资源整合,健全完善以社区党组织为核心、居委会为主体、政法综治工作站为中坚、社区群团组织为配套的社区组织体系,综合运用各种手段加强新型社区管理。

 

四是把法治建设作为根本保障。在法治框架内完成的社会管理创新,才是真正的创新,才会有持久的生命力。为确保社会管理创新依法推进,我们积极探索法治南通建设务实推进的新举措、新路径。一是树立干部考核新导向。把社会管理依法创新纳入党政领导班子年度考核目标,对领导干部个人则在“德、能、勤、绩、廉”考评体系中增加了 “法治”与“平安”的主体内容,实行德、能、勤、绩、廉、法、安“七位一体”的考核机制,并与单位绩效考核、干部选拔任用挂钩,树立起以科学发展实绩论英雄的用人导向。二是完善依法决策新机制。我们以新一轮机构改革为契机,积极转变政府职能,加快推进重大决策听证论证、社会稳定风险评估、平安信息发布引导、诉求表达、社情民意调查、利益协调、社会救助保障等一整套长效机制建设,从源头上来促进社会和谐稳定。所有重大决策均需走听证论证程序,且“环评”和“稳评”必须双过关。我们首创的平安信息报表,像经济报表一样每月发布各县(市)区案件状况、矛盾纠纷、社会稳定、安全生产事故、群众来访等“平安信息”数据,成为各级党政领导决策的一个重要依据。三是提升执法司法新水平。大力推进行政权力网上公开透明运行工程、法治惠民实事工程,在全省率先设立司法救助基金、创新实施司法救助新机制,不断深化、完善政法队伍岗位练兵、轮岗交流、队伍督察、内部制约四大机制建设,促进政法队伍公正廉洁执法能力、社会管理能力、服务群众能力不断提升。四是营造崇法守法新氛围。大力推行“行政首长出庭应诉”制度,形成县(市)区“一把手”亲自出庭的南通现象,有效改变了“民告官、不见官”的现状,树立起法治权威,促进了依法行政水平和执法为民宗旨意识的提高。积极推进知识产权保护工作,创新推出“公民法治驿站”、“爱心普法邮路”、“法治金钥匙工程”等在全省全国有影响力的群众普法新点子,加快建设南通崇法文化广场,使公民的法治意识、法治素养不断提升,为促进社会有序管理夯实了法治根基。

 

五是把项目建设作为有效载体。我们像抓经济项目一样抓社会管理创新项目建设,实行严格的项目化管理。一是科学确定项目。围绕区域实际和创新目标来确定项目,市一级梳理归纳形成十大体系、26个创新项目,内容既涉及体制机制、政策体系上的突破,又包含载体平台、硬件建设上的提升;既着眼长远,又立足当前;既重治标,又重治本;既有规定任务,又有自选动作,凸显了南通区域特色。各地、各部门在此基础上进一步拓展、延伸,选排确定360多个重大项目,形成了“全方位、广覆盖、立体式”的社会管理创新项目建设体系。二是有序实施项目。以《项目书》、《任务书》的形式,逐一明确项目的牵头领导、责任单位、配合单位、内容要求、完成时限等,每个项目都制定了实施方案,确定了 “时间表”和“线路图”实施挂图作战。三是强势推进项目。各重点项目不仅有牵头领导,还组建了精干推进班子,建立了定期会商、协作配合、部门联动等制度,以及时研究和解决项目建设中遇到的各类问题,市委、市政府还专门建立了2000万元的项目奖励配套资金。同时,充分发挥市直各大媒体的优势,开展立体式、广覆盖、高频度的宣传,并及时印发全市社会管理创新《情况通报》、《工作动态》,大力宣传创新举措、特色亮点、工作成果,营造创新争先、齐抓共管的浓烈氛围。

 

六是把组织领导作为强大支撑。把社会管理创新的思路变成决策、决策变成行动、行动变成成果,领导是关键,落实是根本。为此,我们重点把握好“四抓”。一抓机构组建。市县乡及各责任部门均成立由主要领导亲自挂帅、分管领导靠前指挥的社会管理创新工作领导小组,下设办公室,抽调精干力量集中办公、实体运作,形成纵到底、横到边的社会管理创新组织领导新体系。二抓领导责任。将创新项目列入政府2011年重点工作目标任务和科学发展观政绩考核,市委、市政府专门召开社会管理创新责任书签订大会,各县(市)区和责任部门做到责任到岗、任务到人。三抓示范推动。市县和相关部门都抓了一批“试验田”,市4名常委、6名副市长直接挂帅26个重点项目,市、县两级共96名领导挂帅288个重点项目。不仅要领导干部亲自挂帅,还要求亲自出征,通过领导干部亲自抓点、带头试点,确保工作早见效、见实效。四抓督查落实。实行“季议事、月点评、周通报”制度,定期召开会议,定期开展督查,定期绩效评估,定期通报情况,推动社会管理创新工作不断取得阶段性新成效。

 

三、社会管理创新的体会与问题、建议

 

推进社会管理依法创新,是一项庞大的社会系统工程。实践中,我们深感应把握好四个方面关系。一是创新社会管理与转变政府职能的关系。社会管理创新,必须以科学发展观为统领,牢固树立全面、协调、可持续的发展观、执政观、政绩观,加快推进由“善政”型政府向“善治”型政府、管理型政府向服务型政府的转变,真正把政府职能体现在以人为本、服务为先上,体现在加强社会建设、促进民生改善上,体现在维护公平正义、协调各方利益上。二是系统创新与阶段谋划的关系。必须从区域实际出发,用系统论的观点实施社会管理创新,处理好当前与长远、传承与创新、局部与全局的关系,坚持以人为本,进行系统谋划。三是党政主导与社会参与的关系。一方面,要充分发挥党委政府的主导作用,切实加强对社会管理创新工作的科学谋划、扎实推进;另一方面,要广泛动员社会各界和人民群众参与,激发其积极性、创造性。四是传承发展与开拓创新的关系。社会管理创新是一个循序渐进、不断深化的过程,必须在成功做法的基础上进行总结、提练和传承,把好的经验完善好、发展好;同时,社会管理创新又是一个需要大胆尝试、率先而为的过程,必须以敢为人先、甘冒风险的精神,不观望、不徘徊、不畏惧,大胆探索、勇于创新,这样才能有新作为、新成效。

 

社会管理创新实践中遇到的一些问题,也引发我们思考。第一,关于完善社会管理立法的问题。推进社会管理创新健康发展,必须切实致力于相关法律法规、政策制度的完善,形成解决问题和创新发展的长效机制。社会主义法律体系建立后,一方面,需要紧贴社会管理的实际和难点,推动相关社会立法向精细化、前瞻化发展;另一方面,对于很多没有立法权的地级市,如何满足其从区域实际出发提升社会管理创新政策制度的法律效力的新需求,也需加强研究。第二,关于社会管理体制改革的问题。社会管理创新要深入持久推进,管理体制必须有一个新的突破。从组织领导体制而言,亟需一个综合性、权威性的机构来承担牵头、组织、协调的综合职能。就具体领域的社会管理体制而言,现在不少工作沿用的是计划经济时代的社会管理体制,难以适应新的发展要求。比如外来人口管理、新型社区管理等工作,都需要在体制上进行大胆地突破。第三,关于行政区划、机构设置与社会管理相适度的问题。一方面,近十年来各地都进行了几轮以镇、村合并为主要内容的行政区划调整,镇村面积大了、人口多了、干部少了,大方向并不错,但给社会管理带来诸多压力,干部管不到、管不过来的现象比较突出;另一方面,很多县城镇人口都超过10万、20万甚至更多,党委、政府既要承担经济发展的重任,又要承担面广量大的社会管理任务,往往力不从心,需要通过合理划分区域、科学设置办事处等方法来加强社会管理。这些问题都必须认真研究,使行政区划、机构设置等真正与经济发展、社会管理相适应、相匹配。第四,关于树立干部考核任用新导向的问题。过去我们注重以经济发展论英雄,锤炼和培养了一大批熟悉和擅长经济工作的党员干部。但面对社会管理的新形势、新挑战,真正熟悉、精通社会管理的干部比较少。现在应当树立以科学发展论成败的新导向,不仅看经济发展,而且看社会管理,以此来科学引导各级领导干部真正把精力和注意力放到社会管理创新上,并通过这种导向培养一大批熟悉、精通社会管理的干部队伍。

 

 

 

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